新形勢下，社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)入“快車道”，高層建筑、賓館飯店、公共場所等迅猛增長，工礦企業(yè)、城市規(guī)模不斷擴(kuò)大,外商合資、獨資企業(yè)大量涌入,出現(xiàn)火災(zāi)隱患的可能性日益增大，消防監(jiān)督管理工作面臨著強(qiáng)烈的沖擊和新的挑戰(zhàn)。為了確保人民群眾的生命和財產(chǎn)安全，消防監(jiān)督工作也應(yīng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展需求，建立起適應(yīng)新時代要求的消防監(jiān)督管理工作新體系和長效機(jī)制，以促進(jìn)消防工作的平穩(wěn)、健康、可持續(xù)發(fā)展。
一、消防安全法律體系的建立健全是消防監(jiān)督的基礎(chǔ)。
作為為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步保駕護(hù)航的消防安全工作，要按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，遵循法治原則，運(yùn)用法制手段，規(guī)范和加強(qiáng)社會各單位自身的消防安全管理工作。完善的消防法律體系，不僅是各級政府加強(qiáng)對消防安全工作領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)，也是社會開展消防安全管理的主要依據(jù)，同時也是公安消防機(jī)構(gòu)依法實施監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。新《中華人民共和國消防法》于2009年5月1日頒布施行后，與之相配套的消防立法工作也取得了較大進(jìn)展。新《消防法》對各級政府及公安消防機(jī)構(gòu)行為規(guī)定進(jìn)行了部分調(diào)整，61號令對企事業(yè)單位依據(jù)其進(jìn)行自身消防安全管理進(jìn)行了法律規(guī)范。但新《消防法》頒布后相應(yīng)得配套規(guī)范還不夠完善，特別是缺少相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)和行業(yè)指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，對新《消防法》中涉及與其他行政管理和行業(yè)管理單位的管理程序變化還未達(dá)成共識。為了避免在今后的新法執(zhí)行貫徹過程中與地方行政及行業(yè)規(guī)范的銜接矛盾，應(yīng)盡快確立我國新時期消防工作的組織和指導(dǎo)新模式，規(guī)范消防工作社會化的基本運(yùn)行機(jī)制和責(zé)任體系，為我國消防工作社會化奠定法律基礎(chǔ)。還要加緊制定一些涉外的、與世界貿(mào)易組織規(guī)則接軌急需的消防法規(guī)和消防技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。同時要針對近幾年來公共聚集場所火災(zāi)多發(fā)，消防安全管理基礎(chǔ)薄弱的實際，制定符合教育、衛(wèi)生、文化、旅游行業(yè)特點，可操作性強(qiáng)的消防安全管理規(guī)定，以規(guī)范和加強(qiáng)這些行業(yè)的消防安全管理工作。
二、進(jìn)一步建立新法在消防監(jiān)督中的權(quán)威，以立法調(diào)整消防監(jiān)督職能。
公安消防機(jī)構(gòu)的消防監(jiān)督權(quán)力是基于法律法規(guī)的授權(quán)而產(chǎn)生的，行使權(quán)力時必須樹立“法無明文規(guī)定不可為”的思想，在消防監(jiān)督管理上做到有所為、有所不為。有所為，就是要在法定的權(quán)限范圍內(nèi)充分履行好自己的職責(zé)；有所不為，就是不能做沒有法律依據(jù)的事情。因此，要轉(zhuǎn)變消防監(jiān)督職能，關(guān)鍵是要以立法的形式科學(xué)、合理地界定消防監(jiān)督權(quán)限。
一是認(rèn)真清理并解決公安消防機(jī)構(gòu)與其他部門之間的職能交叉問題，合理分化消防監(jiān)督權(quán)。目前，在一些消防監(jiān)督領(lǐng)域，如對消防產(chǎn)品、易燃易爆化學(xué)危險物品等方面的消防監(jiān)管上，均不同程度地存在與其他部門的職能交叉，其根源在于立法上的沖突，包括舊法與新法、下位法與上位法、特別法與普通法之間規(guī)定的不一致，導(dǎo)致部門之間分工不明確，各部門的管理權(quán)限呈交織狀態(tài)，以致實踐中各部門往往會從自身利益出發(fā)，有利的就爭著管，對“不利”的事情相互推諉扯皮，甚至把責(zé)任全部推給消防部門。因此，必須按照法制統(tǒng)一和事權(quán)一致的原則，對涉及消防安全監(jiān)管方面的法律、法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行徹底清理，解決立法授權(quán)上的沖突，把那些帶有明顯行業(yè)管理色彩的權(quán)限歸口各行業(yè)主管部門行使，為公安消防機(jī)構(gòu)“減負(fù)”。
二是消除“管理就是審批、執(zhí)法就是收費(fèi)”的思想，按照“合法、合理、效能、責(zé)任、監(jiān)督”的原則，切實減少消防行政審批項目和審批權(quán)限。
三是將部分以權(quán)力強(qiáng)制為特征的管理手段轉(zhuǎn)變?yōu)橐院暧^指導(dǎo)為內(nèi)容的服務(wù)性管理上來，盡可能減少消防監(jiān)督管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩。在這方面，可參照公安部在取消消防產(chǎn)品登記備案制度后，對消防產(chǎn)品采取質(zhì)量認(rèn)證、型式認(rèn)可和公告制度的管理模式，通過發(fā)布各種政策文件、綱要、指南或提供咨詢等方式，引導(dǎo)相對人在消防管理上作出某種行為或不作出某種行為，從而維護(hù)消防安全。如定期發(fā)布火災(zāi)信息、分析火災(zāi)成因，以警示人們的消防行為，通過專項治理決策，指導(dǎo)企業(yè)自檢自查、主動消除火災(zāi)隱患等。
四是加強(qiáng)社會消防自治，轉(zhuǎn)化消防監(jiān)督權(quán)。首先是認(rèn)真貫徹落實公安部令第61號《機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)、事業(yè)單位消防安全管理規(guī)定》，確立社會各單位在消防安全管理工作上的主體地位，實行消防自治；其次是通過立法授權(quán)或行政委托，將部分消防監(jiān)督權(quán)如對火災(zāi)隱患的督促整改權(quán)、較輕處罰的決定權(quán)等，授予或委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、城市街道辦事處、基層公安派出所或者居民委員會、村民委員會等群眾性組織行使，以減輕公安消防機(jī)構(gòu)的執(zhí)法負(fù)擔(dān)和壓力；再次是要以立法的形式確定一些社會中介組織在消防安全監(jiān)管上的法律地位和作用，原來實行的一些制度如對建筑消防設(shè)施施工安裝的監(jiān)理、驗收前的檢測等，對于推動消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的貫徹落實、提高消防監(jiān)督的技術(shù)含量和權(quán)威均具有較大的作用，不能因為其運(yùn)轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)某些問題而否定其存在的價值，而是應(yīng)該以科學(xué)、合理的制度和法律的調(diào)整手段來規(guī)范其運(yùn)作，使之在消防安全監(jiān)管上發(fā)揮應(yīng)有的作用。
三、進(jìn)一步規(guī)范消防監(jiān)督執(zhí)法行為，確保消防監(jiān)督職能的實現(xiàn)。
消防監(jiān)督職能的價值取向和目標(biāo)是建立、維護(hù)良好的消防安全秩序，而嚴(yán)格、公正的執(zhí)法行為是實現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵，因此，要用法律法規(guī)來規(guī)范消防監(jiān)督權(quán)力的行使，確保消防監(jiān)督執(zhí)法行為合法、公正、準(zhǔn)確、效率。
一是提高消防監(jiān)督執(zhí)法行為的透明度。應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)行的警務(wù)公開制度進(jìn)行改革，確定公開的內(nèi)容為：第一，公開作為消防監(jiān)督執(zhí)法依據(jù)的法律文件和行政措施不得以“秘密文件”、“內(nèi)部指示”作為執(zhí)法的依據(jù)；第二，公開消防監(jiān)督執(zhí)法程序、辦事條件和時限，不得搞“暗箱操作”；第三，公開具體行政決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的陳述、申辯、聽證、復(fù)議、訴訟權(quán)利和行使權(quán)利的途徑，保證當(dāng)事人能夠充分行使其依法享有的對具體消防行政行為的知情權(quán)、抗辯權(quán)。
二是增強(qiáng)消防監(jiān)督執(zhí)法行為的合理性。公安消防機(jī)構(gòu)做出的消防監(jiān)督執(zhí)法行為尤其是涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)設(shè)定的行政決定，不僅要合法，而且要合理，做到科學(xué)、公正、合乎情理、符合正當(dāng)程序。因此，在做出具體消防監(jiān)督執(zhí)法行為時，必須具有合理的動機(jī)、符合立法的目的，充分考慮相關(guān)因素，排除無關(guān)因素的干擾，正當(dāng)行使自由裁量權(quán)，不得假公濟(jì)私、徇私舞弊或以執(zhí)法追求部門和個人利益如指定消防產(chǎn)品、施工單位等，確保執(zhí)法行為的公正性。
三是堅持信賴保護(hù)原則，提高消防監(jiān)督執(zhí)法行為的公信力。公安消防機(jī)構(gòu)對自己做出的消防監(jiān)督執(zhí)法行為或相關(guān)承諾應(yīng)守信用，不得朝令夕改、反復(fù)無常，消防監(jiān)督執(zhí)法行為或行政決定一經(jīng)做出，未有法定事由和未經(jīng)法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，特別是對相對人的受益行為如準(zhǔn)許其生產(chǎn)消防產(chǎn)品、同意其建筑消防設(shè)計等，決定做出后即使發(fā)現(xiàn)其有輕微違法或存在某種細(xì)小的缺陷，只要不是相對人的過錯造成的，亦不得輕易將其撤銷，而應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施予以補(bǔ)充、完善；如果事后發(fā)現(xiàn)有嚴(yán)重違法情形或可能給國家、社會公共利益造成重大損失，確需撤銷或改變該行政決定時，公安消防機(jī)構(gòu)對撤銷或改變該行政決定給無過錯的相對人造成的損失，應(yīng)當(dāng)按照國家賠償法的有關(guān)規(guī)定給予賠償。
四是提高消防監(jiān)督執(zhí)法行為的效率。按照依法行政原則和要求，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和方法，簡化辦事程序，遵守法定時限，切實把消防監(jiān)督管理方式由傳統(tǒng)的權(quán)力導(dǎo)向型轉(zhuǎn)為法律、規(guī)則導(dǎo)向型，堅持依法行政，嚴(yán)格依法和依規(guī)則辦事，把消防監(jiān)督權(quán)作用的方式由強(qiáng)制型轉(zhuǎn)為服務(wù)型，樹立管理就是服務(wù)的思想。
五是要加強(qiáng)對消防執(zhí)法行為的監(jiān)督。建立、完善消防執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法質(zhì)量考核評議制度，在公安消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部實行上級對下級的層級監(jiān)督，在外部主動接受人大、政協(xié)、社會輿論和人民群眾的監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)和糾正執(zhí)法過錯，提高執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平。
四、建立群防群治的社會基礎(chǔ)，努力實現(xiàn)消防工作社會化。
一是強(qiáng)化各級政府及政府各部門的責(zé)任意識。政府作為消防工作的領(lǐng)導(dǎo)者，既是管理目標(biāo)的決策者，又是管理過程的協(xié)調(diào)者，在消防工作中起著靈魂、核心和中樞作用。政府及其各部門的責(zé)任意識直接決定著消防事業(yè)發(fā)展的前途和命運(yùn)。在營造新時期社會化大消防的過程中，增強(qiáng)各級政府及其各部門的責(zé)任意識是首要條件。各級政府及政府各部門必須依法行政，提高消防安全責(zé)任意識，嚴(yán)格按照《中華人民共和國消防法》的規(guī)定將消防工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，保障消防工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展相適應(yīng)。各級人民政府應(yīng)將包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防車通道、消防裝備等內(nèi)容的消防規(guī)劃納入城鎮(zhèn)總體規(guī)劃，并負(fù)責(zé)組織有關(guān)主管部門實施。
二是強(qiáng)化消防基礎(chǔ)性地位，從源頭消除火災(zāi)隱患。預(yù)防為主、防消結(jié)合是我國消防工作的指導(dǎo)方針，這是長期以來我國消防工作經(jīng)驗的總結(jié)，是符合我國國情的消防工作指導(dǎo)方針，只有堅持這一方針才能最大限度地減少火災(zāi)危害。要加強(qiáng)與涉及城市規(guī)劃、建筑等方面的立法協(xié)調(diào)，將消防安全審查作為一項重要的前置審批內(nèi)容，強(qiáng)化消防基礎(chǔ)性地位。城市規(guī)劃建設(shè)部門要加強(qiáng)新建項目的規(guī)劃審批，力爭從源頭把關(guān)消除火災(zāi)隱患。
三是建立健全教育培訓(xùn)機(jī)制，培養(yǎng)消防安全管理人才。消防監(jiān)督管理機(jī)制的轉(zhuǎn)變，使得原來由公安消防機(jī)構(gòu)承擔(dān)的大部分監(jiān)督檢查工作都落到企事業(yè)單位身上。現(xiàn)在要靠單位消防安全管理人自行查處火災(zāi)隱患，制定火災(zāi)隱患整改措施，這就對消防安全管理人的業(yè)務(wù)水平提出了很高的要求：不但要有善于發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患的能力，還要有善于整改火災(zāi)隱患的能力，而且還要做宣傳、教育、培訓(xùn)本單位干部職工的工作。目前單位消防安全管理人員的消防業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，缺少懂業(yè)務(wù)、會管理的消防安全管理人員。國家及各級政府的教育、勞動、公安消防等有關(guān)部門要大力協(xié)作，把消防安全管理人才的培訓(xùn)教育作為一項重要工作來抓緊抓好。
四是大力開展消防宣傳教育活動，普及消防安全知識，提高全民消防安全意識和防范火災(zāi)能力。消防工作的基礎(chǔ)在于預(yù)防，預(yù)防的根本在于公眾的消防安全意識和消防素質(zhì)。一方面要提高全民的消防安全意識，牢固樹立起預(yù)防火災(zāi)的意識；另一方面還要提高全民的火災(zāi)防范和撲救能力，讓公民懂得如何去防止火災(zāi)的發(fā)生和及時撲救初起火災(zāi)。只有從這兩方面著手，才能做到防消結(jié)合。消防科學(xué)是一門涉及多學(xué)科、多門類的邊緣性科學(xué)，預(yù)防火災(zāi)是全社會的共同責(zé)任，社會各界都應(yīng)當(dāng)按照《消防法》的規(guī)定積極參加各類宣傳活動。國家和各級政府的教育、勞動等行政主管部門應(yīng)當(dāng)將消防知識納入教學(xué)、培訓(xùn)內(nèi)容。新聞、出版、廣播、電影、電視等有關(guān)主管部門，要充分發(fā)揮宣傳主渠道作用，廣泛向社會開展消防宣傳。積極推進(jìn)消防知識進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)農(nóng)村、進(jìn)家庭等五進(jìn)活動。各地要充分依靠基層政權(quán)組織，動員全社會的力量，開展經(jīng)常性的社區(qū)防火檢查、防火宣傳、志愿消防服務(wù)等工作，實行群防群治，層層落實消防安全責(zé)任。
五是發(fā)展消防安全中介組織，為社會消防安全服務(wù)。社會主義市場經(jīng)濟(jì)是有序競爭的法制經(jīng)濟(jì)，發(fā)展中介組織既是整頓規(guī)范市場秩序的重要手段，也是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的有力支撐。隨著行政審批制度的改革和行政權(quán)與事權(quán)相分離的進(jìn)展，發(fā)展消防安全中介組織已成為大勢所趨，要適應(yīng)國內(nèi)外形勢的變化，發(fā)展適合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的消防安全中介組織，認(rèn)可一批能為社會提供消防安全評價、認(rèn)證、檢測、檢驗、培訓(xùn)、咨詢、保安等服務(wù)的中介組織，辦理具體事務(wù)性工作。這些消防安全中介組織為社會提供有償消防安全服務(wù)，做到公開、高效、經(jīng)濟(jì)、可靠，依法承擔(dān)法律責(zé)任。
