時(shí)間以來,，由于南方持續(xù)降雨,，雨水災(zāi)害大面積發(fā)生。與以往全力抗洪補(bǔ)“外傷”的形勢不同,，城市內(nèi)澇成為今年各地應(yīng)對雨季面臨的新挑戰(zhàn),，“水困”引發(fā)的城市發(fā)展“內(nèi)傷”暴露無疑,，湖北、湖南,、江西等省份的部分城市更面臨著外洪內(nèi)澇,、外憂內(nèi)患的洪、澇災(zāi)害并存局面,�,！八贤崴埂薄ⅰ把蟪恰爆F(xiàn)象的頻繁發(fā)生給城市發(fā)展敲響了警鐘,。自2002年黨的十六以來,，長期以來優(yōu)先發(fā)展城市、依靠城市化帶動農(nóng)村發(fā)展的模式被統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略所取代,。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,，就是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè),、農(nóng)民與市民作為一個(gè)整體,，納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃的全局中統(tǒng)一考慮，把城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在的問題及其關(guān)系綜合起來研究,，統(tǒng)籌加以解決,，建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)以城帶鄉(xiāng),、以工促農(nóng),、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調(diào)發(fā)展,。由此可見，城鄉(xiāng)之間的小城鎮(zhèn)發(fā)展將成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關(guān)鍵和著力點(diǎn),。
今年是實(shí)施“十一五”規(guī)劃的最后一年，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究和實(shí)踐不斷深入,，“十二五”時(shí)期,，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必將成為推動縣域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新動力。瀏陽作為全國百強(qiáng)縣之一,，當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大幕已經(jīng)拉開,，最近出臺的《關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中提及，瀏陽市城鄉(xiāng)一體化將分為城區(qū),、新區(qū)（工業(yè)新城）,、東區(qū)、南區(qū),、西區(qū),、北區(qū)六大板塊，分片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展,。其中,，城區(qū)片區(qū)以四個(gè)街道為核心，并拓展至太平橋,、溪江兩個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),；新區(qū)片區(qū)以長沙國家生物產(chǎn)業(yè)基地和瀏陽制造產(chǎn)業(yè)基地為核心，涵蓋永安,、北盛,、洞陽、蕉溪四個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),；東區(qū)片區(qū)以農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園為核心,；南區(qū)片區(qū)以大瑤鎮(zhèn)為核心；西區(qū)片區(qū)以鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)為核心,；北區(qū)片區(qū)以沙市鎮(zhèn)為核心,。根據(jù)《意見》的精神，瀏陽市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要通過城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,，達(dá)到以城帶鄉(xiāng),、以工促農(nóng)的目的。作為銜接城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會統(tǒng)籌發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn),，今后將集基層政府所在地,、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聚集點(diǎn)、農(nóng)村人口聚集區(qū)以及農(nóng)村商貿(mào)中心等多重角色于一身,，承載著城市所具有的多重功能,，因此,，吸取現(xiàn)有城市發(fā)展出現(xiàn)的“內(nèi)傷”和“外傷”教訓(xùn),把握小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中面臨的“問題”至關(guān)重要。
首先是小城鎮(zhèn)“地下”建設(shè)問題,。近來日益頻繁發(fā)生的城市內(nèi)澇,、管道煤氣泄露等現(xiàn)象告訴我們，城市發(fā)展不僅要注重“外在美”,，更要注重“內(nèi)在美”,，小城鎮(zhèn)建設(shè)同樣如此。相對于大,、中城市的系統(tǒng)規(guī)劃,、科學(xué)施工和嚴(yán)格監(jiān)管，小城鎮(zhèn)建設(shè)存在著規(guī)劃缺失,、施工不規(guī)范和監(jiān)管缺位的重重弊端,，造成這種局面的原因是多方面的。一方面,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府由于財(cái)政資金的匱乏,，小城鎮(zhèn)發(fā)展往往缺乏系統(tǒng)和科學(xué)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，加之城鎮(zhèn)地下建設(shè)規(guī)劃與鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌無關(guān),，因此更容易被忽略不計(jì),；另一方面，小城鎮(zhèn)的發(fā)展壯大多是依靠當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶買地建房逐步向外擴(kuò)張,，且這種擴(kuò)張是漸進(jìn)式的,，農(nóng)戶建房時(shí)的小農(nóng)意識和地方城建所難于監(jiān)管之間形成了惡性循環(huán)。此外,，部門之間的“各負(fù)其責(zé)”和規(guī)劃自身的滯后性也是造成“地下”建設(shè)不規(guī)范的原因,。根據(jù)現(xiàn)代城市生存和發(fā)展所需的基本條件，“地下”建設(shè)包括地下供水,、排水（包括雨水和污水）,、電力、燃?xì)�,、供熱,、通信、有線電視,、消防,、交通信號燈等地下管網(wǎng)工程建設(shè)。綜觀瀏陽市包括中心鎮(zhèn)在內(nèi)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn),，除基本的地下供,、排水管道外，其他已有的部分設(shè)施基本都是通過“地面”或“地上”施工完成。根據(jù)當(dāng)前瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展情況可以看出,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多位于河流沿岸,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)多以地下供、排水管道,，地上電力,、通信、有線電視線路,，燃?xì)�,、供熱、消防,、交通信號缺失的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展走的是漸進(jìn)式和自發(fā)式的擴(kuò)張之路,，因此,，地下供、排水管道多是段,、節(jié)式的以河道為出口的外循環(huán)管網(wǎng),；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散布局，地上電力,、通信,、有線電視線路還處于一種縱橫交錯(cuò)、各自為線的蛛網(wǎng)式布局狀態(tài),。
其次是小城鎮(zhèn)“地面”建設(shè)問題,。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的橋頭堡,必然以地方經(jīng)濟(jì)增長極和農(nóng)村居民集居點(diǎn)為發(fā)展方向。從我國大中城市的發(fā)展?fàn)顩r來看,，面臨著“出行難”,、“停車難”、“環(huán)境質(zhì)量差”等突出問題,，大中城市的快節(jié)奏生活與擁堵的交通狀況以及逐年下降的城市生活質(zhì)量形成了突出矛盾,。城市交通與城市環(huán)境成為城市“地面”建設(shè)的關(guān)鍵問題。當(dāng)前,，瀏陽市老城區(qū)由于城市發(fā)展之初規(guī)劃的短視和滯后,，城市正面臨著“出行難”、“停車難”的問題,，這就給“十二五”期間城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中中心城鎮(zhèn)的“地面”建設(shè)提供了反面教材,。近年來，隨著“汽摩下鄉(xiāng)”和城鎮(zhèn)商貿(mào)業(yè)的發(fā)展,，進(jìn)出和停留鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的車輛也日益增加,，特別是逢節(jié)假日和集貿(mào)日，車輛擁擠的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴(kuò)張,，“一路多鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)單一主干道開始向縱橫交織的主次道鋪開,。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路通行率和停車問題將成為日后鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地面”建設(shè)中不得不面對的難題。與此同時(shí),，隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活物品的商業(yè)化程度日益提高,，以往自產(chǎn)自銷的模式向“進(jìn)貨銷售”的模式過渡，城鎮(zhèn)生活垃圾造成的點(diǎn)源污染開始呈現(xiàn),，隨著農(nóng)村居民居住的集中,，農(nóng)村的面源垃圾污染將逐步集中，當(dāng)前瀏陽市正開展的農(nóng)村垃圾環(huán)境污染治理工作中,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集的農(nóng)村垃圾中轉(zhuǎn)問題將成為以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地面”建設(shè)不可回避的問題之一,。
此外是小城鎮(zhèn)“地上”建設(shè)問題�,！暗厣稀苯ㄔO(shè)是城市形象最鮮明的代表和象征,。大中城市中高樓林立的商務(wù)區(qū)和錯(cuò)落有致的商業(yè)街區(qū)相結(jié)合，以及綠樹成蔭的街區(qū)及園林綠化構(gòu)成了立體化的城市街景,，加上整齊劃一而又富有人性化的廣告牌,，相對于大城市的高規(guī)格和高標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)“地上”建設(shè)還處在雜亂無“規(guī)”的狀態(tài),。從瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地上”建設(shè)情況來看,，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一方面是建筑面積和建筑高度的控制不一,。由于是個(gè)體建房,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)還處于低層次的擴(kuò)張階段，基于資金限制和生活及商貿(mào)的不同需要,，建房規(guī)劃還處于初級層面,；另一方面，街道上搭棚遮陽及違章建筑多,，廣告牌為追求醒目而各具特色,。此外，也是小城鎮(zhèn)板“地上”建設(shè)最突出的問題,那就是線路桿林立,電線,、電話線,、有線電視線等線路盤根錯(cuò)節(jié)地交叉分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，再加之廣告橫幅和宣傳標(biāo)語的“裝飾”,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地上”建設(shè)的雜亂無章令人堪憂,。
從上述“地下”到“地面”再到“地上”建設(shè)問題的闡述，不難發(fā)現(xiàn),，城市建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)綜合性工程,。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐的加快,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)必將沿著中小城市城市的發(fā)展之路邁進(jìn)。因此,，如何借鑒大中城市發(fā)展的前車之鑒,，提出避免和預(yù)防小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中出現(xiàn)大中城市發(fā)展之殤的對策，成為本文的意義所在,。
一是要提高認(rèn)識,，科學(xué)規(guī)劃。認(rèn)識指導(dǎo)實(shí)踐,，小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐更需要有正確的思想認(rèn)識加以指導(dǎo),。首先是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府負(fù)責(zé)人的認(rèn)識。常言道：“為官一任,、造福一方”,，但受我國行政體制的制約，地方政府負(fù)責(zé)人為官一任少則兩三年,，最多不過七八年,。因此，各屆政府負(fù)責(zé)人的“認(rèn)識”難以一致且難以形成連續(xù)性,。與此同時(shí),，受以“快”制勝和“政績工程”短期效應(yīng)刺激的影響,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往出現(xiàn)與地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不相適應(yīng)的“政績工程”,。對此，市縣一級政府特別是規(guī)劃部門應(yīng)在考核機(jī)制中加以完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人在集鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)方面的內(nèi)容,，更應(yīng)從政策層面對小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性以及小城鎮(zhèn)在市縣經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮的功能定位等內(nèi)容加以評估和考慮,。其次是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對規(guī)劃的重要性認(rèn)識。地方基層政府要以當(dāng)前城市發(fā)展過程中暴露出的“問題”為教材,，加強(qiáng)城鎮(zhèn)居民對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性認(rèn)識,。同時(shí)要將規(guī)劃公開，并通過征求當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民意見讓城鎮(zhèn)居民親身參與規(guī)劃,，讓規(guī)劃做到公開民主,、科學(xué)可行、易于貫徹和接受,。此外,，不僅要認(rèn)識規(guī)劃的重要性，更要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的科學(xué)性,。規(guī)劃不僅僅是向前看,，更要注重歷史和把握現(xiàn)狀。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)地下排水系統(tǒng)的規(guī)劃（包括管道設(shè)置和排水能力設(shè)計(jì)）,，要注重歷史的氣象降雨記錄,，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)最強(qiáng)降雨記錄，根據(jù)未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模（一般是以十年為時(shí)間段），設(shè)計(jì)出科學(xué)可行的地下排水系統(tǒng),，避免“內(nèi)澇”的出現(xiàn),。當(dāng)前，瀏陽市正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的起步階段,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)將從無序狀態(tài)向統(tǒng)籌規(guī)劃的有序狀態(tài)邁進(jìn),。特別是對于規(guī)劃劃定的中心城鎮(zhèn)建設(shè)，如何根據(jù)改善后的交通環(huán)境,，結(jié)合現(xiàn)有的人文,、地理?xiàng)l件和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展基礎(chǔ)做好片區(qū)規(guī)劃，特別是中心城鎮(zhèn)的規(guī)劃,，對于整個(gè)片區(qū)甚至全市的發(fā)展都將至關(guān)重要,。
二是要嚴(yán)格控制，剛?cè)嵯酀?jì),。在以往的城市發(fā)展過程中,，許多城市不是缺乏科學(xué)的規(guī)劃，而是科學(xué)規(guī)劃成為一紙空文,，成為許多政府辦公室的收藏品,，作出規(guī)劃的部門往往只能“自娛自樂”�,？茖W(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃往往因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)的決策或意志束之高閣,，或隨意更改而執(zhí)行不到位。各種各樣廢置規(guī)劃的情況都有,。一是認(rèn)為規(guī)劃耗錢耗力,，沒必要制定科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃成為城市發(fā)展過程中問題不斷的罪魁禍?zhǔn)�,。二是認(rèn)為規(guī)劃就是取決于領(lǐng)導(dǎo)指定的發(fā)展方向或集體作出的發(fā)展決策,，因此按照領(lǐng)導(dǎo)的意思辦就沒錯(cuò)。三是規(guī)劃沒有結(jié)合實(shí)際,，規(guī)劃部門往往將規(guī)劃工作外包,，外包規(guī)劃又缺乏當(dāng)?shù)厥非楹蛯?shí)情的了解，缺乏以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民為主體的公眾參與,，由于規(guī)劃本身的原因,，規(guī)劃難以落實(shí)到位。而當(dāng)缺乏規(guī)劃,、未按規(guī)劃執(zhí)行或未完全按規(guī)劃辦事時(shí),，對相關(guān)部門和人員又缺乏監(jiān)督和懲罰機(jī)制，難以做到剛性控制,。此外,，有的城市在發(fā)展過程中,，嚴(yán)格執(zhí)行了剛性規(guī)劃，但由于情勢變更,，發(fā)展環(huán)境變更,，規(guī)劃并未隨之調(diào)整，以至于剛性有余,，柔性不足,。因此，瀏陽市在以中心鎮(zhèn)為主體的小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中,，在制定科學(xué)系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃后,，既要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，使規(guī)劃不因領(lǐng)導(dǎo)人意志的改變而改變,，使建設(shè)工作服從規(guī)劃,，而不是讓規(guī)劃服從或服務(wù)于領(lǐng)導(dǎo)意志。與此同時(shí),，又要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的新形勢,，正確把握和適時(shí)調(diào)整原有規(guī)劃，同時(shí)將規(guī)劃與城鄉(xiāng)居民的民意相結(jié)合,。
三是要部門聯(lián)動,，群策群力。城市建設(shè)是一項(xiàng)項(xiàng)目繁雜而任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程,。從上述對城市“地下”,、“地面”、“地上”建設(shè)問題的闡述不難看出,，城市建設(shè)是多部門在各司其職的基礎(chǔ)上群策群力的團(tuán)隊(duì)協(xié)作過程,。與城市建設(shè)相比,，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)雖沒有大城市建設(shè)的龐雜,，但牽涉到的部門并不比城市建設(shè)的參與部門少。與城市建設(shè)不同的是,，小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中許多部門存在天然的合一性,，這就為小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中的部門聯(lián)動提供了良好的先天條件。部門的劃分是建立在分工的基礎(chǔ)上,，小城鎮(zhèn)建設(shè)過程中,，不能僅僅按照部門劃分的職責(zé)而各行其是，更要在綜合協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上統(tǒng)籌兼顧,。如在集鎮(zhèn)房屋建設(shè)審批過程中,，國土部門不僅要審查土地利用情況，更要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建所審查是否與城鎮(zhèn)規(guī)劃相一致,。只有在部門聯(lián)動的基礎(chǔ)上采取群策群力的措施,，才能使小城鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行到位,。
“十二五”時(shí)期將進(jìn)入我國小城鎮(zhèn)建設(shè)的高峰期，因此,，小城鎮(zhèn)建設(shè)要在吸取現(xiàn)有城市發(fā)展過程中問題和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,，通過提高認(rèn)識、科學(xué)規(guī)劃,，通過嚴(yán)格控制,，剛?cè)嵯酀?jì)，通過部門聯(lián)動,，群策群力,，才能讓小城鎮(zhèn)建設(shè)避免重蹈覆轍。
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