時間以來，由于南方持續(xù)降雨，雨水災害大面積發(fā)生。與以往全力抗洪補“外傷”的形勢不同，城市內澇成為今年各地應對雨季面臨的新挑戰(zhàn)，“水困”引發(fā)的城市發(fā)展“內傷”暴露無疑，湖北、湖南、江西等省份的部分城市更面臨著外洪內澇、外憂內患的洪、澇災害并存局面。“水上威尼斯”、“洋城”現(xiàn)象的頻繁發(fā)生給城市發(fā)展敲響了警鐘。自2002年黨的十六以來，長期以來優(yōu)先發(fā)展城市、依靠城市化帶動農(nóng)村發(fā)展的模式被統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略所取代。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是要把城市與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)民與市民作為一個整體，納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的全局中統(tǒng)一考慮，把城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中存在的問題及其關系綜合起來研究，統(tǒng)籌加以解決，建立有利于改變城鄉(xiāng)二元結構的市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城鄉(xiāng)一體的協(xié)調發(fā)展。由此可見，城鄉(xiāng)之間的小城鎮(zhèn)發(fā)展將成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的關鍵和著力點。
今年是實施“十一五”規(guī)劃的最后一年，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究和實踐不斷深入，“十二五”時期，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必將成為推動縣域經(jīng)濟社會發(fā)展的新動力。瀏陽作為全國百強縣之一，當前城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展大幕已經(jīng)拉開，最近出臺的《關于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》中提及，瀏陽市城鄉(xiāng)一體化將分為城區(qū)、新區(qū)（工業(yè)新城）、東區(qū)、南區(qū)、西區(qū)、北區(qū)六大板塊，分片區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展。其中，城區(qū)片區(qū)以四個街道為核心，并拓展至太平橋、溪江兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；新區(qū)片區(qū)以長沙國家生物產(chǎn)業(yè)基地和瀏陽制造產(chǎn)業(yè)基地為核心，涵蓋永安、北盛、洞陽、蕉溪四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)；東區(qū)片區(qū)以農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)園為核心；南區(qū)片區(qū)以大瑤鎮(zhèn)為核心；西區(qū)片區(qū)以鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)為核心；北區(qū)片區(qū)以沙市鎮(zhèn)為核心。根據(jù)《意見》的精神，瀏陽市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是要通過城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，達到以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的目的。作為銜接城市和農(nóng)村經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，今后將集基層政府所在地、農(nóng)村經(jīng)濟聚集點、農(nóng)村人口聚集區(qū)以及農(nóng)村商貿中心等多重角色于一身，承載著城市所具有的多重功能，因此，吸取現(xiàn)有城市發(fā)展出現(xiàn)的“內傷”和“外傷”教訓,把握小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中面臨的“問題”至關重要。
首先是小城鎮(zhèn)“地下”建設問題。近來日益頻繁發(fā)生的城市內澇、管道煤氣泄露等現(xiàn)象告訴我們，城市發(fā)展不僅要注重“外在美”，更要注重“內在美”，小城鎮(zhèn)建設同樣如此。相對于大、中城市的系統(tǒng)規(guī)劃、科學施工和嚴格監(jiān)管，小城鎮(zhèn)建設存在著規(guī)劃缺失、施工不規(guī)范和監(jiān)管缺位的重重弊端，造成這種局面的原因是多方面的。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府由于財政資金的匱乏，小城鎮(zhèn)發(fā)展往往缺乏系統(tǒng)和科學的城鎮(zhèn)建設規(guī)劃，加之城鎮(zhèn)地下建設規(guī)劃與鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌無關，因此更容易被忽略不計；另一方面，小城鎮(zhèn)的發(fā)展壯大多是依靠當?shù)剞r(nóng)戶買地建房逐步向外擴張，且這種擴張是漸進式的，農(nóng)戶建房時的小農(nóng)意識和地方城建所難于監(jiān)管之間形成了惡性循環(huán)。此外，部門之間的“各負其責”和規(guī)劃自身的滯后性也是造成“地下”建設不規(guī)范的原因。根據(jù)現(xiàn)代城市生存和發(fā)展所需的基本條件，“地下”建設包括地下供水、排水（包括雨水和污水）、電力、燃氣、供熱、通信、有線電視、消防、交通信號燈等地下管網(wǎng)工程建設。綜觀瀏陽市包括中心鎮(zhèn)在內的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除基本的地下供、排水管道外，其他已有的部分設施基本都是通過“地面”或“地上”施工完成。根據(jù)當前瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局情況和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展情況可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)大多位于河流沿岸，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設多以地下供、排水管道，地上電力、通信、有線電視線路，燃氣、供熱、消防、交通信號缺失的發(fā)展狀態(tài)。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展走的是漸進式和自發(fā)式的擴張之路，因此，地下供、排水管道多是段、節(jié)式的以河道為出口的外循環(huán)管網(wǎng)；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分散布局，地上電力、通信、有線電視線路還處于一種縱橫交錯、各自為線的蛛網(wǎng)式布局狀態(tài)。
其次是小城鎮(zhèn)“地面”建設問題。小城鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中的橋頭堡,必然以地方經(jīng)濟增長極和農(nóng)村居民集居點為發(fā)展方向。從我國大中城市的發(fā)展狀況來看，面臨著“出行難”、“停車難”、“環(huán)境質量差”等突出問題，大中城市的快節(jié)奏生活與擁堵的交通狀況以及逐年下降的城市生活質量形成了突出矛盾。城市交通與城市環(huán)境成為城市“地面”建設的關鍵問題。當前，瀏陽市老城區(qū)由于城市發(fā)展之初規(guī)劃的短視和滯后，城市正面臨著“出行難”、“停車難”的問題，這就給“十二五”期間城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中中心城鎮(zhèn)的“地面”建設提供了反面教材。近年來，隨著“汽摩下鄉(xiāng)”和城鎮(zhèn)商貿業(yè)的發(fā)展，進出和停留鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的車輛也日益增加，特別是逢節(jié)假日和集貿日，車輛擁擠的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模的不斷擴張，“一路多鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的城鎮(zhèn)單一主干道開始向縱橫交織的主次道鋪開。鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路通行率和停車問題將成為日后鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地面”建設中不得不面對的難題。與此同時，隨著農(nóng)村生產(chǎn)生活物品的商業(yè)化程度日益提高，以往自產(chǎn)自銷的模式向“進貨銷售”的模式過渡，城鎮(zhèn)生活垃圾造成的點源污染開始呈現(xiàn)，隨著農(nóng)村居民居住的集中，農(nóng)村的面源垃圾污染將逐步集中，當前瀏陽市正開展的農(nóng)村垃圾環(huán)境污染治理工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)收集的農(nóng)村垃圾中轉問題將成為以后鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地面”建設不可回避的問題之一。
此外是小城鎮(zhèn)“地上”建設問題。“地上”建設是城市形象最鮮明的代表和象征。大中城市中高樓林立的商務區(qū)和錯落有致的商業(yè)街區(qū)相結合，以及綠樹成蔭的街區(qū)及園林綠化構成了立體化的城市街景，加上整齊劃一而又富有人性化的廣告牌，相對于大城市的高規(guī)格和高標準的規(guī)劃，小城鎮(zhèn)“地上”建設還處在雜亂無“規(guī)”的狀態(tài)。從瀏陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地上”建設情況來看，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一方面是建筑面積和建筑高度的控制不一。由于是個體建房，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設還處于低層次的擴張階段，基于資金限制和生活及商貿的不同需要，建房規(guī)劃還處于初級層面；另一方面，街道上搭棚遮陽及違章建筑多，廣告牌為追求醒目而各具特色。此外，也是小城鎮(zhèn)板“地上”建設最突出的問題,那就是線路桿林立,電線、電話線、有線電視線等線路盤根錯節(jié)地交叉分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，再加之廣告橫幅和宣傳標語的“裝飾”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“地上”建設的雜亂無章令人堪憂。
從上述“地下”到“地面”再到“地上”建設問題的闡述，不難發(fā)現(xiàn)，城市建設是一個系統(tǒng)綜合性工程。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展步伐的加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設必將沿著中小城市城市的發(fā)展之路邁進。因此，如何借鑒大中城市發(fā)展的前車之鑒，提出避免和預防小城鎮(zhèn)建設過程中出現(xiàn)大中城市發(fā)展之殤的對策，成為本文的意義所在。
一是要提高認識，科學規(guī)劃。認識指導實踐，小城鎮(zhèn)建設的實踐更需要有正確的思想認識加以指導。首先是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府負責人的認識。常言道：“為官一任、造福一方”，但受我國行政體制的制約，地方政府負責人為官一任少則兩三年，最多不過七八年。因此，各屆政府負責人的“認識”難以一致且難以形成連續(xù)性。與此同時，受以“快”制勝和“政績工程”短期效應刺激的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往出現(xiàn)與地方經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的“政績工程”。對此，市縣一級政府特別是規(guī)劃部門應在考核機制中加以完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人在集鎮(zhèn)規(guī)劃和建設方面的內容，更應從政策層面對小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃的科學性以及小城鎮(zhèn)在市縣經(jīng)濟中發(fā)揮的功能定位等內容加以評估和考慮。其次是要提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民對規(guī)劃的重要性認識。地方基層政府要以當前城市發(fā)展過程中暴露出的“問題”為教材，加強城鎮(zhèn)居民對小城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要性認識。同時要將規(guī)劃公開，并通過征求當?shù)爻擎?zhèn)居民意見讓城鎮(zhèn)居民親身參與規(guī)劃，讓規(guī)劃做到公開民主、科學可行、易于貫徹和接受。此外，不僅要認識規(guī)劃的重要性，更要強調規(guī)劃的科學性。規(guī)劃不僅僅是向前看，更要注重歷史和把握現(xiàn)狀。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)地下排水系統(tǒng)的規(guī)劃（包括管道設置和排水能力設計），要注重歷史的氣象降雨記錄，結合當前國內最強降雨記錄，根據(jù)未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)模（一般是以十年為時間段），設計出科學可行的地下排水系統(tǒng)，避免“內澇”的出現(xiàn)。當前，瀏陽市正處于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的起步階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設將從無序狀態(tài)向統(tǒng)籌規(guī)劃的有序狀態(tài)邁進。特別是對于規(guī)劃劃定的中心城鎮(zhèn)建設，如何根據(jù)改善后的交通環(huán)境，結合現(xiàn)有的人文、地理條件和經(jīng)濟社會發(fā)展基礎做好片區(qū)規(guī)劃，特別是中心城鎮(zhèn)的規(guī)劃，對于整個片區(qū)甚至全市的發(fā)展都將至關重要。
二是要嚴格控制，剛柔相濟。在以往的城市發(fā)展過程中，許多城市不是缺乏科學的規(guī)劃，而是科學規(guī)劃成為一紙空文，成為許多政府辦公室的收藏品，作出規(guī)劃的部門往往只能“自娛自樂”。科學系統(tǒng)的規(guī)劃往往因為領導的決策或意志束之高閣，或隨意更改而執(zhí)行不到位。各種各樣廢置規(guī)劃的情況都有。一是認為規(guī)劃耗錢耗力，沒必要制定科學系統(tǒng)的規(guī)劃，缺乏科學系統(tǒng)的規(guī)劃成為城市發(fā)展過程中問題不斷的罪魁禍首。二是認為規(guī)劃就是取決于領導指定的發(fā)展方向或集體作出的發(fā)展決策，因此按照領導的意思辦就沒錯。三是規(guī)劃沒有結合實際，規(guī)劃部門往往將規(guī)劃工作外包，外包規(guī)劃又缺乏當?shù)厥非楹蛯嵡榈牧私猓狈σ援數(shù)爻擎?zhèn)居民為主體的公眾參與，由于規(guī)劃本身的原因，規(guī)劃難以落實到位。而當缺乏規(guī)劃、未按規(guī)劃執(zhí)行或未完全按規(guī)劃辦事時，對相關部門和人員又缺乏監(jiān)督和懲罰機制，難以做到剛性控制。此外，有的城市在發(fā)展過程中，嚴格執(zhí)行了剛性規(guī)劃，但由于情勢變更，發(fā)展環(huán)境變更，規(guī)劃并未隨之調整，以至于剛性有余，柔性不足。因此，瀏陽市在以中心鎮(zhèn)為主體的小城鎮(zhèn)建設過程中，在制定科學系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃后，既要嚴格貫徹執(zhí)行，使規(guī)劃不因領導人意志的改變而改變，使建設工作服從規(guī)劃，而不是讓規(guī)劃服從或服務于領導意志。與此同時，又要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的新形勢，正確把握和適時調整原有規(guī)劃，同時將規(guī)劃與城鄉(xiāng)居民的民意相結合。
三是要部門聯(lián)動，群策群力。城市建設是一項項目繁雜而任務艱巨的系統(tǒng)工程。從上述對城市“地下”、“地面”、“地上”建設問題的闡述不難看出，城市建設是多部門在各司其職的基礎上群策群力的團隊協(xié)作過程。與城市建設相比，鄉(xiāng)鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設雖沒有大城市建設的龐雜，但牽涉到的部門并不比城市建設的參與部門少。與城市建設不同的是，小城鎮(zhèn)建設過程中許多部門存在天然的合一性，這就為小城鎮(zhèn)建設過程中的部門聯(lián)動提供了良好的先天條件。部門的劃分是建立在分工的基礎上，小城鎮(zhèn)建設過程中，不能僅僅按照部門劃分的職責而各行其是，更要在綜合協(xié)調的基礎上統(tǒng)籌兼顧。如在集鎮(zhèn)房屋建設審批過程中，國土部門不僅要審查土地利用情況，更要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)城建所審查是否與城鎮(zhèn)規(guī)劃相一致。只有在部門聯(lián)動的基礎上采取群策群力的措施，才能使小城鎮(zhèn)規(guī)劃執(zhí)行到位。
“十二五”時期將進入我國小城鎮(zhèn)建設的高峰期，因此，小城鎮(zhèn)建設要在吸取現(xiàn)有城市發(fā)展過程中問題和教訓的基礎上，通過提高認識、科學規(guī)劃，通過嚴格控制，剛柔相濟，通過部門聯(lián)動，群策群力，才能讓小城鎮(zhèn)建設避免重蹈覆轍。
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